EL SNIP Y LA POBREZA EXTREMA, IDEAS Y SOLUCIONES, CÓMO SER MÁS EFICIENTE EN EL GASTO PÚBLICO‏

Arq. MTU Daniel Maguiña Roca[1]

1. INTRODUCCIÓN
El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), fue creado mediante Ley N° 27293.[2]

El problema de todas las instituciones del Estado es justamente el susodicho SNIP, cuya metodología fue creada en el año 2000 y puesta en práctica el año 2005, cuando la realidad del país era otra, años en que el Perú recién levantaba cabeza. Han pasado 6 años y hay que ver el asunto con otros ojos.

El SNIP ha avanzado tanto que es ilógico dejar de contar con este importante instrumento de evaluación. El objetivo del presente artículo es el de proponer medidas de relevante importancia, en una época para el Perú donde el dinero se devuelve todos los años a las arcas de la Nación y donde el ratio o indicadores financieros de los gobiernos (de todo nivel) llega como promedio al 50%. Por lo tanto, debemos proponer ideas innovadoras para que este instrumento siga siendo valioso en la evaluación de proyectos.

SNIP: LA FASE EX ANTE

Se le conoce también (según el MEF) como la fase ex ante (antes de la inversión propiamente dicha) y por lo general se origina en una idea, problema percibido o por un servicio que se mantiene deficitario pese a haber sido optimizado. Esto es ilógico ya que se está presumiendo que los servicios ya existen, lo cual es un gran desconocimiento de la realidad de nuestro país. Siguiendo con este razonamiento, si se origina en una idea, será necesario entonces demostrar su necesidad mediante el proceso normal del Ciclo de Vida de un Proyecto, pero si es un problema o un servicio deficitario, éstos ya deberían haber sido identificados por las autoridades locales.

ALGUNOS CASOS PRÁCTICOS

Bajo este régimen, una comunidad que no tenga un Centro de Salud (CS), tendría que demostrar dicha necesidad, esperando un largo proceso para llevar a cabo una obra de esta naturaleza. Algunos dirán, “bueno, pero un CS cuesta menos de 1’200,000 soles”. Esto sería una media verdad porque un CS completo dependiendo de su nivel, debe estar alrededor de 5 millones de soles. Es más, siguiendo con este ejemplo se debe tener en cuenta que la entidad del gobierno central que se encarga de este tema, no afronta las obras en su integridad.

Existen muchos más ejemplos de necesidad imperiosa, como muestran los servicios de agua y desagüe, que son obras de montos mayores.

Aquí tenemos 2 ejemplos de Centros de Salud construidos sin criterios de “integración”: en la foto 1 tenemos el CS de Monzón (ubicado en el Distrito de Monzón, Provincia de Huamalíes, Región Huánuco). Se observa que en el lado izquierdo está en proceso de construcción una ampliación del mismo y a sus alrededores la construcción antigua, con los techos totalmente malogrados por las lluvias; aquí se debió rehabilitar la obra antigua y dejar todo en perfectas condiciones.

En la foto 2 tenemos el CS Kiteni (ubicado en el Distrito de Echarate, Provincia de La Convención, Región Cusco). Acá de igual manera sucede lo explicado en las líneas arriba: Tenemos la obra nueva con la construcción antigua, con techos, muros y veredas en mal estado, algo totalmente absurdo.

Otro ejemplo, vemos en la foto 3: El Centro Poblado de Consolado, distrito de Monzón, Provincia de Huamalíes, Departamento de Huánuco; se encuentra en una zona convulsionada netamente cocalera y no cuenta con servicios básicos, provocando la protesta constante de los pobladores.

En la foto 4 tenemos al Distrito de Lucma, Provincia Gran Chimú; es una zona con algunos servicios, pero no cuenta con lo elemental: agua y desagüe. Con estos ejemplos mostrados, ¿alguien puede decir que hay que evaluarlos y demostrar su costo beneficio para ejecutarles alguna obra de servicios básicos?

Por eso, el perfil simplificado que se considera para los proyectos cuyos montos de inversión a precios de mercado, son iguales o menores a S/. 1’200’000 nuevos soles, no se puede aplicar para estas obras. Es más, estos montos ya son minúsculos para desarrollar rápidamente a nuestros pueblos.

Siendo el SNIP un Sistema Administrativo del Estado, que a través de un conjunto de principios, métodos, procedimientos y normas técnicas, certifica la calidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP) para lograr Eficiencia, Sostenibilidad y Mayor Impacto Socio-Económico y, además, teniendo como Órgano Resolutivo o más alta autoridad ejecutiva de la entidad, (Alcaldes, Presidentes de Gobiernos Regionales, Ministros, etc.), es ilógico que estos no hagan nada realmente eficiente para cambiar esta realidad en beneficio de sus pueblos.

2. METODOLOGÍA DE PREINVERSIÓN SEGÚN LEY

Las disposiciones del SNIP se aplican a más de 1980 Unidades Formuladoras (UF) y más de 920 Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) de alrededor de 850 entidades sujetas al Sistema. Entre estas entidades se encuentran Ministerios, Institutos, Escuelas Nacionales, Universidades Nacionales, Empresas de FONAFE, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales, Empresas de Tratamiento Empresarial, etc - todos ellos siguen la siguiente metodología para la Preinversión:

PREINVERSIÓN

Es la primera fase del Ciclo del Proyecto en la cual se realizan todos los estudios necesarios para determinar la conveniencia o no de realizar una inversión pública en términos de pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad. Se le conoce también como la fase ex ante y por lo general se origina en una idea, problema percibido o por un servicio que se mantiene deficitario pese a haber sido optimizado.

El Sistema Nacional de Inversión Pública ha establecido tres tipos de estudios en esta fase:
a. Perfil de Proyecto

Es el estudio de elaboración obligatoria para todo Proyecto de Inversión Pública y que tiene como objetivo: la identificación del problema y sus causas, el objetivo del proyecto, la identificación de las alternativas de solución al problema y la evaluación preliminar de éstas. Se caracteriza por utilizar fuentes de información secundaria y en algunos casos de fuentes primarias, su elaboración no debe demandar mucho tiempo y recursos. Eso de “no debe” es pura retórica. La mencionada directiva ha establecido algunas pautas específicas para la elaboración de los perfiles y que debería permitir y facilitar su elaboración y flexibilizar su aplic! ación por parte de las municipalidades. Entre estas pautas se encuentran:

- La posibilidad de declarar viable un PIP a nivel de perfil menor o igual a S/. 6’000,000 de presupuesto de inversión a precios de mercado. Esto significa que las municipalidades adscritas al SNIP pueden declarar la viabilidad de los PIP sólo con estudios a nivel de perfil y cuyo monto no supere la cifra indicada.
- La incorporación de la figura del Perfil Simplificado para PIP cuyo monto de inversión a precios de mercado sea igual o menor a S/.1’200,000 y para los cuales existen formatos y pautas para su aprobación.
b. Estudio de Prefactibilidad

Es un nivel de estudio más profundo que tiene como punto de partida el Perfil aprobado. Tiene como objetivo definir la mejor alternativa de solución considerando aquellas que han sido identificadas en el nivel del Perfil y sobre la base de una mejor información. Incluye la selección de tecnologías, localización, tamaño y momento de inversión, que permitan una mejor definición del proyecto y sus componentes. Normalmente su elaboración demanda mayor tiempo y recursos debido a la calidad de información que requiere y principalmente obtenidas de fuentes primarias.

Se obliga a estudios de prefactibilidad a aquellos proyectos mayores a S/. 6’000.000 y menores a S/. 10’000,000 a precios de mercado. Sin embargo, pueden eventualmente existir proyectos menores a S/.6’000,000 que por su complejidad o necesidad también requieran de este tipo de estudios.

c. Estudio de Factibilidad

Para este nivel de estudios se toman como punto de partida el perfil o el estudio de prefactibilidad aprobados. Tiene como objetivo establecer definitivamente los aspectos técnicos y económicos fundamentales del proyecto: localización, tamaño, tecnología, calendario de ejecución, puesta en marcha, organización, gestión y análisis financiero teniendo en cuenta el menor rango de variación de los costos y beneficios considerados en el estudio de prefactibilidad. Es un estudio de mayor profundidad que los anteriores, el cual demanda mayor tiempo y recursos ya que va a requerir de especialistas e información primaria para reducir los riesgos de la decisión de inversión. Es exigible para proyectos con montos de inversión mayores a S/.10’000,000. Corresp! onde a la unidad Formuladora la elaboración de este nivel de estudio y someterlo a evaluación por parte de la OPI de la entidad.

3. PLAZOS PROMEDIO HASTA OBTENER EL EXPEDIENTE TÉCNICO DE EJECUCIÓN DE OBRA

Todo lo mencionado anteriormente en los Estudios de Preinversión, o sea antes de la inversión propiamente dicha, tiene plazos promedio para llevarlo a cabo. Se contemplan los siguientes pasos, que pasaré a mencionar de forma resumida para su buen entendimiento:

- el surgimiento de la idea o la necesidad (esta última es absurda),
- la aprobación del expediente de convocatoria,
- la convocatoria,
- la presentación de propuestas,
- buena pro y firma del contrato,
- evaluación, aprobación y emisión de la resolución correspondiente por parte de la Oficina de Programación e Inversiones (OPI) aprobando el nivel de estudio convocado,
- aprobación por parte del MEF.
Luego de todo este periplo sigue la primera etapa de Postinversión, que es la elaboración del expediente técnico en sí, el cual debe pasar por casi todas las etapas anteriormente mencionadas, siendo los plazos en condiciones óptimas, los siguientes para:
- PERFIL DE PROYECTO 8 meses
- PREFACTIBILIDAD 20 meses
- FACTIBILIDAD 36 meses

Luego de haber pasado por toda esta tortura, recién las instituciones están listas para convocar la EJECUCIÓN DE OBRA, la que también tiene que pasar por todo el proceso normado por el Organismo Superior de Contrataciones del Estado (OSCE). Por lo tanto, hay que agregarle por lo menos entre 3 a 6 meses para que se inicien las obras requeridas por la ciudadanía, quedando el resultado final en:

- PERFIL DE PROYECTO 11 meses
- PREFACTIBILIDAD 26 meses
- FACTIBILIDAD 42 meses
4. CONCLUSIONES

Evidentemente los plazos que fluctúan entre 1 año y 3,5 años, son realmente inoperantes y para nada contemplan la “INCLUSIÓN SOCIAL”. Está bien controlar y normar, pero con los tiempos empleados para la ejecución de obras, todo gobernante y/o funcionario público está condenado al fracaso, optando estos últimos por proyectos pequeños sin relevancia para la comunidad, provocando en la mayoría de los casos que no se inicien proyectos realmente importantes para la población, porque al final serían ejecutados o en el mejor de los casos “inaugurados” por los próximos gobernantes, convirtiéndose en una política absurda que no beneficia a nadie, por el simple hecho que el gobierno central no cuenta con una entidad que planifique a nivel nacional.!

No hay que olvidar que los presidentes regionales y alcaldes tienen 4 años para gobernar y son reacios a seguir con los proyectos de sus antecesores, ejemplos sobran. Anteponen sus apetitos políticos a las necesidades de la ciudad y sus ciudadanos. Es más, con esos plazos nadie puede pensar en proyectos grandes, él que lo hace está dándole todas las facilidades al próximo titular de cualquier institución.

Cabe recalcar que de acuerdo al mapa de pobreza del INEI, del total de 1832 distritos que hay en el país, aproximadamente más de 500 distritos (casi 30%) tienen un nivel de pobreza del 75% a más y existen miles y miles de centros poblados que gritan y gritan para que alguien les resuelva sus necesidades y todos los posibles esfuerzos son vanos. El MEF últimamente ha dictado medidas para que los plazos se acorten, presionando a los funcionarios para que cumplan con la normatividad, son buenas medidas pero “no son las medidas”.

5. PROPUESTAS A LLEVAR A CABO A LA BREVEDAD

1. Que mediante un Decreto Supremo emitido por el MEF, se ordene la elaboración de un INVENTARIO DE NECESIDADES, el cual sería un diagnóstico de necesidades de servicios en todos los lugares de nuestra patria.

2. Que cada Región y Municipio Provincial o Distrital evalúe las necesidades en su ámbito local y de cada centro poblado que esté dentro de sus límites geográficos. Luego de confeccionar este Inventario, éste deberá ser aprobado por comisiones “ad hoc” nombradas por el MEF, siendo el plazo no mayor a 10 meses, para luego emitir una Resolución Ministerial dándole el visto bueno al producto. Será muy simple: existe o no existe, así de escueto.

3. Servicios básicos: agua desagüe, centros de salud o postas médicas, caminos vecinales, colegios, pistas y veredas, losas deportivas, otros; y luego tendrán que incluir información técnica de la categoría o nivel de la obra, de acuerdo a la normatividad de cada sector. Por ejemplo:

a. En el caso de Colegios se debe identificar el nivel y la cantidad de aulas y obras complementarias que debe tener, de acuerdo a la norma del MINEDU.

b. En el caso de los Centros de Salud, se debe identificar el nivel de acuerdo a la normatividad del MINSA y así sucesivamente para cada servicio. Esto debe ser elaborado de manera mancomunada entre las Municipalidades y las Direcciones Regionales de los GORES de cada sector.

4. Estos proyectos deben pasar directamente a la elaboración del expediente técnico, hasta un monto de 6 millones de soles.

5. Con este instrumento legal, tipo inventario, la Unidad Ejecutora cuando tome la decisión de llevar a cabo un proyecto, sólo tiene que comunicar al MEF para su conocimiento e identificación inmediata en sus archivos y efectuar posteriormente los desembolsos de partidas o financieros respectivos, porque ellos ya contarán con los registros de los proyectos correspondientes pre-aprobados. Con esto, lo que demora aproximadamente 11 meses en llevar a cabo un Perfil de Proyecto, se reducirá sustancialmente a no más de 4 meses.

6. Esto que representa prácticamente el 50% de las inversiones del Estado, lo convertirá en ágil, funcional y hasta con la dosis de un indicador político positivo, llevando a nuestro país a bajar rápidamente la pobreza extrema e iniciar realmente el tan deseado Desarrollo Nacional.

7. Se deben incluir también hasta por estos montos, Proyectos de Desarrollo, como Pequeñas Industrias, Maquicentros Municipales, con el mobiliario y equipo necesarios para su funcionamiento; la parte operativa corresponderá a otra etapa y al sector correspondiente.

8. Las necesidades mínimas de todo Centro Poblado son Escuelas (Aulas + Áreas Administrativas + SSHH), Centro de Salud o Posta Médica, Locales Comunales, Agua y Desagüe, Electrificación, Canales de Irrigación, Cocinas Populares etc. y, algo muy importante, las OBRAS DE DESARROLLO, que pueden ser una pequeña planta lechera, taller de elaboración de quesos, etc. lo que corresponda al tipo de productos que la zona produzca.

9. Los proyectos que pasarán por el Perfil de Proyecto, serán los que parten de una idea nueva o problema percibido, los que deberán ser por montos hasta 10 millones de soles, o servicio no existente y no identificado en el Inventario, para montos entre 6 y 10 millones de soles.

10. Los proyectos que tengan que pasar por la Prefactibilidad (previa elaboración de perfil) serán los que correspondan a inversiones entre 10 y 50 millones de soles.
11. Los proyectos realmente grandes, mayores a 50 millones de soles, que pasen por todas sus etapas correspondientes.

Todas las medidas planteadas promoverán realmente el espíritu de la Ley y el SNIP, o sea:

EFICIENCIA

En la utilización de recursos de inversión

SOSTENIBILIDAD

En la mejora de la calidad o ampliación de la provisión de los servicios públicos intervenidos por los proyectos

MAYOR IMPACTO SOCIO – ECONÓMICO

Un mayor bienestar para la población.

IMPACTO POLÍTICO

Los ciudadanos de “a pie” sentirán que sus gobernantes se preocupan por ellos

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[1] Arq. MTU Daniel Maguiña Roca, Secretario Nacional para el Transporte y el ordenamiento Territorial (daniel.maguina@cambiaperu.org).
[2] La ley 27293 fue publicada en el Diario Oficial “El Peruano”, el 28 de junio de 2000, y fue modificada posteriormente por las Leyes Nos. 28522 y 28802.